各縣、區(qū)人民政府，遼東灣新區(qū)，遼河口生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，市政府各部門(mén)、各直屬機(jī)構(gòu)：

    經(jīng)市政府同意，現(xiàn)將《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施方案》印發(fā)給你們，請(qǐng)認(rèn)真組織實(shí)施。

 

盤(pán)錦市人民政府辦公室     

2015年12月15日         

關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施方案

    推進(jìn)PPP投融資模式創(chuàng)新是加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供更多公共產(chǎn)品、提升政府公共服務(wù)水平的重要途徑，是突破城市發(fā)展資金瓶頸、化解政府性債務(wù)、深化國(guó)資國(guó)企改革的重要手段。為促進(jìn)PPP合作模式在我市的推廣應(yīng)用，引導(dǎo)和吸引社會(huì)資本積極參與公共服務(wù)領(lǐng)域投資運(yùn)營(yíng)，結(jié)合我市實(shí)際，制定本方案。

    一、基本思路和基本原則

    （一）基本思路

    PPP投融資（Public - Private - Partnership，縮寫(xiě)PPP），指政府和社會(huì)資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過(guò)程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。推進(jìn)PPP投融資工作，重點(diǎn)要建立健全市場(chǎng)化的價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制、合理的政府補(bǔ)貼機(jī)制、科學(xué)的資源配置機(jī)制和有約束的利益分配機(jī)制。

    （二）基本原則

    一是試點(diǎn)先行原則。以政府存量債務(wù)項(xiàng)目為重點(diǎn)，按照“試點(diǎn)先行、循序漸進(jìn)、先易后難”的原則，選擇盈利預(yù)期較強(qiáng)、前期工作比較成熟的PPP項(xiàng)目先行先試，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善制度，逐步推廣。

    二是損益共擔(dān)原則。堅(jiān)持合作各方收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，合理確定政府與社會(huì)資本間責(zé)任界限，建立激勵(lì)與約束相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益補(bǔ)償機(jī)制。既要確保社會(huì)資本回報(bào)合理，又要防止不合理讓利或利益輸送。要合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，原則上,項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)。

    三是誠(chéng)信合作原則。在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上，按照“權(quán)責(zé)明確、規(guī)范高效”的原則訂立項(xiàng)目合同。要誠(chéng)信守約，政府與投資人簽署合約后必須嚴(yán)格執(zhí)行，無(wú)故違約必須依法賠償。

    二、PPP的合作模式

    （一）經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交(BOOT)等模式推進(jìn)。

    （二）準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)(BOO)等模式推進(jìn)。

    （三）非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)(BOO)、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。

    三、推進(jìn)PPP合作的重點(diǎn)領(lǐng)域

    當(dāng)前我市重點(diǎn)圍繞四個(gè)領(lǐng)域推進(jìn)面向社會(huì)資本的PPP合作，各相關(guān)行業(yè)管理部門(mén)要抓緊完善主管領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)等相關(guān)配套政策，分類制定PPP項(xiàng)目推進(jìn)指導(dǎo)意見(jiàn)，確保各項(xiàng)推進(jìn)工作順利開(kāi)展。

    （一）交通運(yùn)輸領(lǐng)域。包括收費(fèi)公路、高速公路、普通公路、軌道交通等項(xiàng)目。新建項(xiàng)目由政府通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)或要約引入投資人，獨(dú)資或合資成立項(xiàng)目公司。公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)，承擔(dān)項(xiàng)目負(fù)債，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)自主運(yùn)營(yíng)、自負(fù)盈虧。普通公路通過(guò)財(cái)政購(gòu)買服務(wù)補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)“保本微利”，已建成投運(yùn)的存量項(xiàng)目的政府股權(quán)采取一事一議方式，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)轉(zhuǎn)讓給投資人。投資人按股比分享項(xiàng)目收益。行業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)行安全。

    （二）市政公共公用設(shè)施領(lǐng)域。包括道路、能源、水利、城鎮(zhèn)供水、污水處理、垃圾處理、保障性住房等項(xiàng)目。新建項(xiàng)目由政府通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)引入投資人，獨(dú)資或合資成立項(xiàng)目公司。公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)，承擔(dān)項(xiàng)目負(fù)債，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)開(kāi)展運(yùn)營(yíng)、享受收益。已建成投運(yùn)項(xiàng)目由政府通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)，引入投資人實(shí)行購(gòu)買、委托、租賃運(yùn)營(yíng)。對(duì)上述類別項(xiàng)目實(shí)行政府定價(jià)。污水垃圾處理、道路等微利和公益性項(xiàng)目通過(guò)財(cái)政購(gòu)買服務(wù)補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)“保本微利”。行業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、處理標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)安全。

    （三）土地整治開(kāi)發(fā)領(lǐng)域。鼓勵(lì)吸引社會(huì)資本參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)等投資增值項(xiàng)目。政府以土地整治成本和收益率為主要條件，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)或要約引入投資人。投資人按約出資并進(jìn)行土地整治，驗(yàn)收后交由國(guó)土部門(mén)按程序招拍掛出讓。政府按約支付投資人土地整治成本及收益?？刹扇」煞莨净蚴┕た偝邪绞竭\(yùn)作，土地整治成本（不含融資成本）和投資人收益計(jì)入土地招拍掛底價(jià)。投資人按約享受有限收益，不分享土地出讓增值收益。行業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)制定整治標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，財(cái)政、審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)核定整治成本。

    （四）經(jīng)營(yíng)性社會(huì)事業(yè)設(shè)施領(lǐng)域。包括教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、健康、養(yǎng)老、體育、文化產(chǎn)業(yè)等項(xiàng)目。政府按照區(qū)域功能和城市規(guī)劃要求，編制項(xiàng)目布局規(guī)劃，并明確項(xiàng)目規(guī)模及功能標(biāo)準(zhǔn)。新建項(xiàng)目，以特許經(jīng)營(yíng)方式通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)引入投資人組建項(xiàng)目公司，公司按規(guī)劃和功能標(biāo)準(zhǔn)投資建設(shè)并開(kāi)展運(yùn)營(yíng)、接受監(jiān)督、享受收益。對(duì)政府投資已建成投運(yùn)的項(xiàng)目，可在不改變?cè)蟹?wù)功能的前提下，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)引入投資人參與或受托管理。此類項(xiàng)目實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)。對(duì)承擔(dān)了公共服務(wù)功能的事項(xiàng)，政府給予同等的財(cái)政補(bǔ)貼。行業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)安全、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量。

    四、重點(diǎn)推進(jìn)PPP合作項(xiàng)目

    進(jìn)一步做好PPP項(xiàng)目謀劃包裝工作，積極尋求社會(huì)資本開(kāi)展合作，全方位推廣應(yīng)用PPP模式。重點(diǎn)抓好：

    （一）大力推進(jìn)省級(jí)PPP項(xiàng)目。目前，全市共有15個(gè)PPP項(xiàng)目納入省發(fā)改委項(xiàng)目庫(kù)并對(duì)外公布，66個(gè)項(xiàng)目納入省財(cái)政廳項(xiàng)目庫(kù)并對(duì)外公布。各縣區(qū)政府、經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會(huì)和各相關(guān)部門(mén)要將上述項(xiàng)目作為近期的推進(jìn)重點(diǎn)，加快引入社會(huì)資本參與合作，力爭(zhēng)盡早完成項(xiàng)目簽約任務(wù)，實(shí)現(xiàn)資金到位。

    （二）積極抓好市級(jí)PPP項(xiàng)目。目前，市級(jí)儲(chǔ)備類項(xiàng)目共65個(gè)，要抓緊完善手續(xù)，盡快具備國(guó)家、省發(fā)改和財(cái)政部門(mén)入庫(kù)條件，積極推進(jìn)與社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等合作。另外，要繼續(xù)包裝新的PPP項(xiàng)目，為全市PPP模式推廣和應(yīng)用做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。

    為充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性，各部門(mén)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)推介過(guò)程中，要充分考慮社會(huì)資本逐利性的特點(diǎn)，科學(xué)做好PPP項(xiàng)目包裝推介工作。對(duì)公益性或自身經(jīng)營(yíng)性較低的項(xiàng)目，可探索與高盈利性項(xiàng)目“打捆”包裝；對(duì)承擔(dān)政府性債務(wù)的存量項(xiàng)目可與計(jì)劃實(shí)施的增量項(xiàng)目綁定對(duì)外推介，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目與社會(huì)資本需求的緊密結(jié)合，提高合作成功率。

    五、PPP合作工作要求

    （一）合理確定PPP項(xiàng)目邊界條件。PPP 投融資模式的關(guān)鍵之一是科學(xué)合理確定邊界條件。重點(diǎn)是要對(duì)市場(chǎng)化的價(jià)格形成機(jī)制、公共產(chǎn)品的供給能力與服務(wù)水平保障機(jī)制、有效防控履約風(fēng)險(xiǎn)等做好制度安排。

    一是市場(chǎng)化定價(jià)。充分發(fā)揮價(jià)格對(duì)投資的引導(dǎo)作用，凡不屬于政府定價(jià)目錄的產(chǎn)品和服務(wù)，由項(xiàng)目法人自主定價(jià)、自負(fù)盈虧；凡屬經(jīng)營(yíng)性公共產(chǎn)品或服務(wù)性質(zhì)的，按照“成本＋合理回報(bào)”原則確定政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)。物價(jià)部門(mén)要做好價(jià)格監(jiān)管，防止項(xiàng)目法人隨意提價(jià)損害公共利益。

    二是收費(fèi)定價(jià)。注重產(chǎn)品或服務(wù)的公共屬性，在收費(fèi)政策允許范圍內(nèi)，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際和承受能力，合理制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，健全公共產(chǎn)品或服務(wù)收費(fèi)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，逐步覆蓋運(yùn)營(yíng)全成本，減少財(cái)政補(bǔ)貼。

    三是財(cái)政補(bǔ)貼。對(duì)當(dāng)前尚未達(dá)到市場(chǎng)化條件、政府核定的價(jià)格不足以彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)成本的項(xiàng)目，財(cái)政可通過(guò)購(gòu)買服務(wù)方式對(duì)“影子”價(jià)格和協(xié)議產(chǎn)品或服務(wù)量不足部分給予補(bǔ)貼。“影子”價(jià)格或財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)均應(yīng)通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)要約條件競(jìng)價(jià)確定。

    四是資源配置。以土地開(kāi)發(fā)收益作為投資來(lái)源或收益來(lái)源的，按照合同約定配置一定數(shù)量的土地進(jìn)行對(duì)價(jià)。具體根據(jù)城市規(guī)劃合理確定土地及上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)資源（容積率等條件），參照同期周邊鄰近地塊平均地價(jià)確定對(duì)價(jià)方式，以公開(kāi)招投標(biāo)要約條件競(jìng)價(jià)確定。

    PPP 投融資允許投資人獲取合理收益，但對(duì)資源配置、開(kāi)發(fā)增值類項(xiàng)目要防止出現(xiàn)暴利。各縣區(qū)政府、經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會(huì)、項(xiàng)目推進(jìn)部門(mén)和行業(yè)主管部門(mén)要建立定期審價(jià)制度，加強(qiáng)成本監(jiān)控，健全公共服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制，完善價(jià)格決策聽(tīng)證制度，既形成社會(huì)資本長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)預(yù)期，又堅(jiān)決維護(hù)公共利益。

    （二）加強(qiáng)PPP項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理。各縣區(qū)政府、經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會(huì)和市直相關(guān)部門(mén)要結(jié)合自身實(shí)際做好PPP項(xiàng)目總體規(guī)劃。要建立健全PPP項(xiàng)目庫(kù)，對(duì)潛在項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估、篩選，綜合考慮公共服務(wù)需要、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、產(chǎn)出績(jī)效、融資方案和財(cái)政補(bǔ)貼等要素，開(kāi)展“物有所值”和財(cái)政可承受能力評(píng)估論證，進(jìn)行成本、效益、風(fēng)險(xiǎn)等全面分析，確保采用PPP模式能夠提高服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期成本降低。建立全市PPP項(xiàng)目推進(jìn)統(tǒng)籌調(diào)度機(jī)制，及時(shí)跟進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)展，做好項(xiàng)目對(duì)外推介工作。

    （三）規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施方案和合同編制。各縣區(qū)政府、經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會(huì)和市直相關(guān)部門(mén)要指定相關(guān)單位作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，對(duì)符合條件的項(xiàng)目組織編制具體實(shí)施方案，確定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式、項(xiàng)目運(yùn)作方式、項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制、定價(jià)機(jī)制和合同體系、監(jiān)管方式、采購(gòu)方式、政府承諾、財(cái)政補(bǔ)貼等事宜。要參照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南(2014年版)》相關(guān)要求，制定相關(guān)領(lǐng)域 PPP 標(biāo)準(zhǔn)合約文本。在完成招標(biāo)確定投資人后，要將實(shí)施方案重點(diǎn)內(nèi)容納入合約文本。投融資方案和合約制定過(guò)程中，應(yīng)引入第三方中介機(jī)構(gòu)和法律顧問(wèn)開(kāi)展評(píng)估、參與討論，為投資決策提供參考。

    （四）嚴(yán)格項(xiàng)目審批和備案管理。PPP投融資項(xiàng)目具體項(xiàng)目實(shí)施方案由項(xiàng)目發(fā)起人（政府指定部門(mén)或投資主體）細(xì)化提出，須經(jīng)財(cái)政、發(fā)展改革及相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)審查同意后，報(bào)同級(jí)政府批準(zhǔn)，并報(bào)市資本運(yùn)作辦公室備案。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與選定社會(huì)資本依法簽訂項(xiàng)目合作協(xié)議后，報(bào)同級(jí)政府批準(zhǔn)后，報(bào)市財(cái)政局、市資本運(yùn)作辦公室備案。

    （五）加強(qiáng)全程跟蹤監(jiān)管。加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和安全的監(jiān)督，保障公共安全，確保公共產(chǎn)品或服務(wù)供給的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。各縣區(qū)政府、經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會(huì)要建立PPP項(xiàng)目成本管控機(jī)制，合理確定同類項(xiàng)目交易成本邊界，防止額外增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。實(shí)施過(guò)程中，要加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)造價(jià)和運(yùn)營(yíng)成本監(jiān)控，委托中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展建設(shè)全過(guò)程造價(jià)跟蹤審計(jì)、運(yùn)營(yíng)收支全過(guò)程跟蹤審計(jì)。加強(qiáng)項(xiàng)目賬戶監(jiān)管，投資人投入資金一律進(jìn)入資金專戶或共同監(jiān)管賬戶進(jìn)行管理和撥付。加強(qiáng)多方監(jiān)管，暢通公眾獲取和反饋有關(guān)信息的渠道。加強(qiáng)績(jī)效考評(píng)，健全完善正常、規(guī)范的退出機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，對(duì)投資人未能如約、按量、按質(zhì)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的，投資人必須按合約規(guī)定及時(shí)退出并依法賠償。

    （六）做好試點(diǎn)項(xiàng)目總結(jié)宣傳。要針對(duì)全市現(xiàn)有PPP項(xiàng)目，科學(xué)設(shè)定門(mén)類，重點(diǎn)選擇現(xiàn)金流穩(wěn)定、資源能平衡和債務(wù)轉(zhuǎn)移迫切的領(lǐng)域和項(xiàng)目，積極穩(wěn)妥有序開(kāi)展試點(diǎn)工作。在試點(diǎn)成功后，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步向全市推開(kāi)。同時(shí)完善我市相關(guān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理辦法。要積極搭建各級(jí)政府PPP項(xiàng)目信息發(fā)布平臺(tái)，在全市范圍內(nèi)廣泛宣傳推廣PPP模式的意義和典型案例，做好政策解讀，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，組織各類PPP項(xiàng)目培訓(xùn)指導(dǎo)，主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)參與的積極性，充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)資本的合力作用。