按照《盤(pán)錦市人大常委會(huì)2020年立法計(jì)劃》安排，我局負(fù)責(zé)起草了《盤(pán)錦市生活垃圾分類管理?xiàng)l例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《條例（草案）》?，F(xiàn)將《條例（草案）》起草情況說(shuō)明如下：
　　
　　一、立法目的及必要性
　　
　　隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城市規(guī)模擴(kuò)大和人口不斷增長(zhǎng)，生活垃圾產(chǎn)生量與日俱增，給資源環(huán)境帶來(lái)巨大壓力，垃圾處理問(wèn)題成為大城市面臨的重大環(huán)境問(wèn)題之一。自2009年以來(lái)，本市生活垃圾日處理量從每日約600噸上升到每日約1200噸，生活垃圾年均增長(zhǎng)率達(dá)到7%，目前的生活垃圾年處理量接近43萬(wàn)噸。面對(duì)這一嚴(yán)峻形勢(shì)，市委、市政府始終對(duì)生活垃圾管理工作給予高度關(guān)注和重視，并在實(shí)踐中不斷探索、深化認(rèn)識(shí)。十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視生活垃圾管理問(wèn)題。遵照習(xí)近平總書(shū)記提出的“普遍推行垃圾分類制度，形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動(dòng)、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍”的指示，對(duì)照國(guó)家、省委、省政府關(guān)于推行生活垃圾分類管理工作的部署和要求，我市作為遼寧省生活垃圾分類試點(diǎn)城市，2017年來(lái)通過(guò)先行先試、積極探索，出臺(tái)一系列政策措施，取得了初步成效，在垃圾分類收集、運(yùn)輸體系建設(shè)及無(wú)害化處理等方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)，依托盤(pán)錦市城鄉(xiāng)一體化大環(huán)衛(wèi)體系，在全市城區(qū)范圍內(nèi)推行生活垃圾分類，已陸續(xù)在全市170個(gè)住宅小區(qū)、93個(gè)公共機(jī)構(gòu)、362個(gè)相關(guān)企業(yè)實(shí)施了生活垃圾分類，生活垃圾分類管理體系已初步形成。但我市的生活垃圾分類管理工作還存在著工作機(jī)制不健全，各類主體在分類管理中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)不清晰，推進(jìn)垃圾分類僅依靠政府號(hào)召、引導(dǎo)和群眾自覺(jué)，沒(méi)有形成合力，共同參與力度不夠，難以深入推進(jìn)；分類投放、收集、運(yùn)輸、處置等環(huán)節(jié)管理制度不健全，分類缺乏強(qiáng)制約束力，實(shí)施存在難度；垃圾源頭減量制度落實(shí)不到位，“前端基本不分類， 后端處理大鍋燴”現(xiàn)象突出；宣傳、動(dòng)員、引導(dǎo)分類力度不夠，分類知識(shí)欠缺、意識(shí)淡薄、知曉率不高、重視程度不夠，長(zhǎng)期形成的習(xí)慣難改變等突出問(wèn)題。目前，國(guó)家尚無(wú)針對(duì)生活垃圾分類管理的專門(mén)立法，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》以及《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)對(duì)生活垃圾分類管理的規(guī)定較為原則，操作性不強(qiáng)，需結(jié)合實(shí)際和垃圾分類每個(gè)環(huán)節(jié)的工作進(jìn)行細(xì)化和系統(tǒng)規(guī)范。因此，為了統(tǒng)籌推進(jìn)我市城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理工作，建立生活垃圾分類管理法律體系，形成長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)民眾生活垃圾分類習(xí)慣養(yǎng)成；加強(qiáng)城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理，提升生活垃圾減量化、資源化、無(wú)害化水平，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。制定《盤(pán)錦市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》十分必要。
　　
　　二、法律依據(jù)及參考依據(jù)
　　
　　《條例（草案）》主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》以及住建部《城市生活垃圾管理辦法》等法律、法規(guī)。參照了國(guó)務(wù)院、有關(guān)部委及省政府關(guān)于垃圾分類的指導(dǎo)文件，學(xué)習(xí)借鑒了北京、上海、寧波、青島、蘇州等城市的立法，結(jié)合我市實(shí)際而制定。
　　
　　三、起草過(guò)程
　　
　　按照《盤(pán)錦市人大常委會(huì)2020年立法計(jì)劃》要求，市住建局成立了《條例（草案）》起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以“項(xiàng)目化、日歷化”的工作方式開(kāi)展起草工作。還邀請(qǐng)了市人大法制（法工）委、市人大城建環(huán)資委、市司法局等負(fù)責(zé)同志及住建領(lǐng)域?qū)＜壹傲⒎▽＜易鳛轭檰?wèn)，全程參與、指導(dǎo)起草組工作，確保起草工作依法依規(guī)、高效有序開(kāi)展。
　　
　　（一）2月25日，著手《條例（草案）》立法工作
　　
　　2020年2月25日，市人大法制委下發(fā)了《關(guān)于提前著手謀劃2020年立法工作的預(yù)通知》，對(duì)立法中需要調(diào)整解決的問(wèn)題清單提出了具體要求。2020年2月26日，我局制定并下發(fā)了《盤(pán)錦市住建局2020年立法工作實(shí)施方案》，成立了由主管局長(zhǎng)牽頭的起草領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)《條例（草案）》起草工作。2020年2月27日，市人大法制委、市司法局召開(kāi)2020年立法工作會(huì)議，對(duì)今年的立法工作進(jìn)行了部署。按照會(huì)議精神，起草小組隨即開(kāi)始收集生活垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和外省市已經(jīng)出臺(tái)的垃圾分類管理?xiàng)l例，整理生活垃圾分類工作存在問(wèn)題清單，著手《條例（草案）》起草工作。
　　
　?。ǘ?月20日，形成了《條例（草案）》第一稿
　　
　　2020年3月10日，市人大法制委、環(huán)資委召開(kāi)了2020年度立法工作調(diào)度會(huì)，起草小組匯報(bào)了《條例（草案）》起草準(zhǔn)備及相關(guān)問(wèn)題清單整理等情況，市人大法制委、環(huán)資委對(duì)制定《條例（草案）》提出具體要求。起草小組堅(jiān)決貫徹落實(shí)市人大兩委工作要求，結(jié)合最近三年生活垃圾分類工作實(shí)踐、問(wèn)題清單以及人大代表建議和政協(xié)委員提案辦理情況，在4月20前形成了《條例（草案）》第一稿。
　　
　　（三）5月20日，形成《條例（草案）》第二稿
　　
　　4月27日，市人大法制委召開(kāi)立法工作進(jìn)展情況匯報(bào)會(huì)，了解草案解決的主要問(wèn)題、基本框架、重點(diǎn)條款以及下部工作安排等情況。起草小組根據(jù)會(huì)議精神，組織召開(kāi)座談會(huì)逐條研究，進(jìn)一步修改。五一長(zhǎng)假期間，住建局辦公室組織文秘人員對(duì)《條例（草案）》全面校核。5月7日，起草小組發(fā)布征求意見(jiàn)函向相關(guān)單位征求意見(jiàn)。5月19日，根據(jù)各部門(mén)反饋意見(jiàn)重新完善，形成了《條例（草案）》第二稿。
　　
　　（四）6月10日，形成《條例（草案）》第三稿
　　
　　5月21日，起草小組組織召開(kāi)《條例（草案）》征求意見(jiàn)座談會(huì)，同相關(guān)部門(mén)就意見(jiàn)函反饋情況進(jìn)行交流，并基本達(dá)成一致。5月22日，起草小組聘請(qǐng)法律專家對(duì)《條例（草案）》進(jìn)行審核。5月23日，市司法局就《條例（草案）》面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。5月26日，市人大組織市司法局、市住建局及外聘法律專家對(duì)《條例（草案）》進(jìn)行座談，對(duì)《條例（草案）》再次進(jìn)行修改。5月27日，市司法局提出了《條例（草案）》修改意見(jiàn)。5月29日，市人大法制委會(huì)同起草小組再次座談?dòng)懻摗稐l例（草案）》，將完善稿發(fā)給業(yè)務(wù)專家征求意見(jiàn)。5月31日，我局外聘專家廈門(mén)市生活垃圾分類管理辦公室主任趙海濤、青島市環(huán)境衛(wèi)生管理處處長(zhǎng)趙華國(guó)來(lái)盤(pán)指導(dǎo)《條例（草案）》修改。6月2日，按照專家提出的修改意見(jiàn)，起草小組對(duì)《條例（草案）》進(jìn)行了修改。6月5日，我局再次組織有關(guān)部門(mén)座談?wù)髑笠庖?jiàn)，會(huì)后將修改稿發(fā)給業(yè)務(wù)專家。6月9日，按照業(yè)務(wù)專家意見(jiàn)反饋，修改《條例（草案）》。6月10日，市人大法制委組織起草小組對(duì)《條例（草案）》再次進(jìn)行逐條討論修改，最終形成《條例（草案）》第三稿。
　　
　?。ㄎ澹?月25日，形成《條例（草案）》第四稿
　　
　　在市司法局法制審核以及面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，邀請(qǐng)市人大、市司法局有關(guān)專家、組織專業(yè)領(lǐng)域、立法專家及文字專家對(duì)第三稿做最后修改，主要就文字計(jì)標(biāo)點(diǎn)等作出12處修改，形成《條例（草案）》第四稿，即報(bào)審稿。
　　
　　四、征求意見(jiàn)采納情況
　　
　　面向社會(huì)征求意見(jiàn)及召開(kāi)座談會(huì)后，市財(cái)政局、市發(fā)改委、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市自然資源局、市商務(wù)局和盤(pán)錦京環(huán)環(huán)保科技有限公司分別反饋修改意見(jiàn)，共計(jì)11條，意見(jiàn)主要集中在本部門(mén)三定方案中，沒(méi)有垃圾分類具體工作，存在部分工作職責(zé)確定不準(zhǔn)確問(wèn)題。經(jīng)反復(fù)溝通，對(duì)有關(guān)部門(mén)的工作職責(zé)做了修改，其中全部采納部門(mén)意見(jiàn)9條，部分采納意見(jiàn)1條，未采納意見(jiàn)1條。對(duì)部分部門(mén)的工作職責(zé)暫時(shí)未能具體明確的，我們?cè)O(shè)置了兜底條款，即其他部門(mén)按照各自職責(zé)做好生活垃圾分類管理相關(guān)工作。
　　
　　我局聘請(qǐng)的業(yè)務(wù)專家提出對(duì)《條例（草案）》修改的總體意見(jiàn)是“既要在宏觀層面注重把握政策方向，又要在微觀注重措施的可行性；堅(jiān)持有用、管用、好用并留有彈性的原則”。具體意見(jiàn)如下：一是關(guān)于規(guī)劃和設(shè)施內(nèi)容較少，建議納入總則表述。二是源頭減量章節(jié)可操作的管制措施很少，建議納入促進(jìn)措施。三是為了使垃圾分類工作落到實(shí)處，避免出現(xiàn)工作不到位或者越位、錯(cuò)位等現(xiàn)象，建議明晰政府各職能部門(mén)的具體工作職責(zé)。四是結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，對(duì)政府鼓勵(lì)支持的擺攤經(jīng)營(yíng)進(jìn)行了特別強(qiáng)調(diào)。五是對(duì)篇章結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，將條款不多的章節(jié)內(nèi)容重新進(jìn)行了布置；將部分名詞釋義提到了第一章；將所有處罰條款重新進(jìn)行了歸集，恢復(fù)到第六章法律責(zé)任當(dāng)中。對(duì)此，我局全部予以采納日期。
　　
　　五、需要說(shuō)明的主要問(wèn)題
　　
　　此次生活垃圾分類管理立法基本思路是：以明確垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)、建立垃圾分類系統(tǒng)為問(wèn)題導(dǎo)向，注重可操作性，著力強(qiáng)化全程分類體系監(jiān)管，形成本市城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理的基本制度規(guī)范。
　　
　　《條例（草案）》 共七章四十四條, 分別為總則、分類投放、分類收集與運(yùn)輸、分類處置與資源化利用、促進(jìn)與監(jiān)督、法律責(zé)任、附則。需要說(shuō)明的主要問(wèn)題如下:
　　
　?。ㄒ唬┟鞔_適用范圍
　　
　　當(dāng)前，我市生活垃圾分類試點(diǎn)的范圍已經(jīng)市域城鄉(xiāng)全覆蓋，借助城鄉(xiāng)一體化大環(huán)衛(wèi)體系支撐，完全滿足城鄉(xiāng)生活垃圾分類集中處置的需求，總體上城鄉(xiāng)同步實(shí)行分類管理的條件已基本成熟。因此，《條例（草案）》第二條將生活垃圾分類管理的適用范圍為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)施。
　　
　?。ǘ┟鞔_生活垃圾分類基本標(biāo)準(zhǔn)，建立生活垃圾分流分類體系
　　
　　生活垃圾如何分類是分類管理的重要基礎(chǔ)。對(duì)生活垃圾進(jìn)行四分類是全國(guó)大多是城市的普遍做法，可回收物、有害垃圾、其他垃圾基本一致，主要爭(zhēng)議是廚余垃圾還是易腐垃圾問(wèn)題。我市自2017年開(kāi)始，依照《遼寧省生活垃圾分類管理工作導(dǎo)則》，將生活拉垃圾分為可回收物、有害垃圾、易腐垃圾、其他垃圾四類。2019年12月，國(guó)家頒布了《生活垃圾分類標(biāo)志》（GB/T 19095-2019）標(biāo)準(zhǔn)，將生活垃圾分為可回收物、有害垃圾、廚余垃圾、其他垃圾四類。鑒于國(guó)家《生活垃圾分類標(biāo)志》（GB/T 19095-2019）標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，如果是廚余垃圾，則貝殼類、廢餐具等不利于后期處理，結(jié)合我市生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，按照末端處理方式?jīng)Q定前端分類方法的思路，考慮到目前的分類標(biāo)準(zhǔn)已實(shí)施3年、逐步定型，市民認(rèn)知度和配合度逐漸提高，此種情況下不宜輕易作出調(diào)整?！稐l例（草案）》第三條確定將生活垃圾分為可回收物、有害垃圾、易腐垃圾、其他垃圾四類。
　　
　　同時(shí)，采用“大分流、細(xì)分類”模式，《條例（草案）》第三條最后一款明確了將生活垃圾中產(chǎn)生量不高、不適合普通垃圾桶裝載、需要單獨(dú)運(yùn)輸?shù)睦诸惓鰜?lái)，建立餐廚垃圾、大件垃圾、建筑垃圾、綠化垃圾等分流分類處理體系的要求。
　　
　?。ㄈ┟鞔_管理體系
　　
　　為統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理工作，根據(jù)《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》，《條例（草案）》第五、第二十四條、第二十五條條對(duì)市、縣（區(qū)）人民政府、街道辦事處（鎮(zhèn)人民政府）職責(zé)作明確規(guī)定。市、縣（區(qū)）人民政府負(fù)責(zé)對(duì)城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，將生活垃圾分類管理工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決管理工作中的重大事項(xiàng)。生活垃圾分類管理所需經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，保障生活垃圾分類管理工作的資金投入；負(fù)責(zé)垃圾分類的宣傳教育和引導(dǎo)，落實(shí)源頭減量措施，建立差異化生活垃圾處理收費(fèi)制度、考核制度及可回收物信息服務(wù)平臺(tái)。街道辦事處（鎮(zhèn)人民政府）負(fù)責(zé)對(duì)垃圾分類工作開(kāi)展日常巡查，入戶宣傳指導(dǎo)，匯總垃圾分類相關(guān)信息。
　　
　　《條例（草案）》第七條、第三十四條明確了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)是生活垃圾分類管理工作的行政主管部門(mén)，負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理工作的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督；城市管理行政執(zhí)法部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)城市生活垃圾分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處置等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)察，本條例規(guī)定的行政處罰以及與行政處罰相關(guān)的行政強(qiáng)制措施，亦由城市管理行政執(zhí)法部門(mén)依法實(shí)施。
　　
　　《條例（草案）》第七條還明確了發(fā)展和改革部門(mén)、教育部門(mén)、民族宗教事務(wù)部門(mén)、公安部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、自然資源部門(mén)、生態(tài)環(huán)境部門(mén)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)、上午部門(mén)、文化旅游和廣播部門(mén)、國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)及機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)。對(duì)分類工作涉及的各職能部門(mén)的職責(zé)作具體規(guī)定，有利于形成合力。
　　
　　（四）關(guān)于生活垃圾分類全過(guò)程管理
　　
　　關(guān)于分類投放管理，著力解決源頭監(jiān)管難、收集容器配備和設(shè)置主體責(zé)任不明確、投放行為不規(guī)范等問(wèn)題,《條例（草案）》主要規(guī)定下列內(nèi)容：一是明確了分類投放的具體要求（第十一條）；二是明確了生活垃圾分類實(shí)行管理責(zé)任區(qū)及管理責(zé)任人制度，對(duì)生活垃圾分類管理責(zé)任人的義務(wù)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定（第八條、第十二條）；三是明確了需要大分流的四類垃圾（餐廚垃圾、大件垃圾、建筑垃圾、綠化垃圾）如何投放（第十四條）。
　　
　　關(guān)于分類收集運(yùn)輸管理，著力解決混收混運(yùn)現(xiàn)象普遍等問(wèn)題，《條例（草案）》一是明確了生活垃圾分類管理責(zé)任人分類歸集、分類交付生活垃圾的義務(wù)（第十五條）；二是明確了生活垃圾的收集運(yùn)輸單位應(yīng)當(dāng)遵守分類運(yùn)輸?shù)染唧w規(guī)定（第十八條）；三是明確了未按規(guī)定收集、運(yùn)輸生活垃圾的，對(duì)分類管理責(zé)任人和收集運(yùn)輸單位的具體要求（第十九條）。
　　
　　關(guān)于分類處置管理，著力解決生活垃圾規(guī)范化處理和資源化利用的相關(guān)問(wèn)題。按照生活垃圾資源化、無(wú)害化分類處置的基本要求，《條例（草案）》一是明確了生活垃圾分類處置的具體方法（第二十一條）；二是明確了規(guī)范生活垃圾處置單位的有關(guān)規(guī)定（第二十二條）；三是明確了生活垃圾處置單位接收生活垃圾不符合分類標(biāo)準(zhǔn)具體要求（第二十三條）。
　　
　?。ㄎ澹╆P(guān)于促進(jìn)與監(jiān)督措施
　　
　　《條例（草案）》第二十四條明確了市縣（區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)采取的相關(guān)措施：一是加強(qiáng)垃圾分類的宣傳教育和引導(dǎo)。二是建立生活垃圾源頭減量工作機(jī)制。三是逐步建立差別化的生活垃圾處理收費(fèi)制度。四是建立全市統(tǒng)一的生活垃圾分類管理考核制度。五是建立可回收物信息服務(wù)平臺(tái)。
　　
　　《條例（草案）》第二十五條明確了街道辦事處（鎮(zhèn)人民政府）應(yīng)當(dāng)采取的相關(guān)措施：一是開(kāi)展日常巡查，引導(dǎo)督促做好垃圾分類工作。二是可以招募督導(dǎo)員對(duì)垃圾分類進(jìn)行宣傳、指導(dǎo)、檢查。三是建立生活垃圾分類管理臺(tái)賬并及時(shí)報(bào)送主管部門(mén)。
　　
　　《條例（草案）》第二十六條明確了住建部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立垃圾分類全過(guò)程監(jiān)管制度和垃圾分類管理信息平臺(tái)。向社會(huì)公布垃圾分類相關(guān)信息，接受社會(huì)監(jiān)督。
　　
　　《條例（草案）》第二十八明確了單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)減少使用或者不使用一次性用品。公共機(jī)構(gòu)禁止使用一次性杯具。
　　
　　《條例（草案）》第二十九、第三十條、第三十一條明確了各部門(mén)、人民團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)推進(jìn)垃圾分類的相關(guān)措施。
　　
　?。╆P(guān)于法律責(zé)任
　　
　　《條例（草案）》共設(shè)法律責(zé)任十條，其中第三十五條至第四十二條對(duì)違反本條例的行為作出了具體處罰規(guī)定，均為創(chuàng)設(shè)條款。
　　
　　針對(duì)個(gè)人違法投放垃圾的行為，實(shí)施漸進(jìn)式懲戒，《條例（草案）》規(guī)定先由生活垃圾分類管理責(zé)任人對(duì)其進(jìn)行勸阻；對(duì)拒不聽(tīng)從勸阻的，分類管理責(zé)任人向執(zhí)法部門(mén)報(bào)告，由執(zhí)法部門(mén)責(zé)令改正。對(duì)拒不改正的，將處以20元以上200元以下罰款。在對(duì)個(gè)人的處罰上，重點(diǎn)把握了處罰與教育相結(jié)合的原則，明確對(duì)自愿參加生活垃圾分類等社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的個(gè)人從輕或者不予處罰（第三十六條）。